目前税务管理员制度已经重新摆上税务部门的议事日程，从新的角度提出了构想，以掌握企业涉税信息，加强税源、税基管理，明晰责任，全面夯实税收征管基础。对此，各级均极为重视，有的在积极筹备，有的已经有先行的成功做法见诸报端，有的甚至认为就是一定程度恢复专管员制度……。鉴此，笔者立足于基层国税工作实际，结合自身的一些想法，对此作一探讨。
一、前期征管改革后存在的主要弊端是什么？
“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”新征管模式的建立，基本确立了征、管、查三分离的运行格局。县级局一般有征管、税政、计征、办公、人教、信息等机构，稽查局单列，各地均有一定数量、规模不一的税务分局；基层税务分局基本以服务大厅、评估、管理等内设机构组成，许多地方的征收分局在信息集中化后已经予以归并，以乡镇为单位设置的税务所几乎全部撤消，机构大幅收缩。在充分看到和肯定这种模式取得成绩的同时，各级可以深切感受到，“疏于管理，淡化责任”的问题难以解决。主要表现为：
1、征、管、查之间缺乏有效衔接，信息割裂，似乎没有一个税务人员能说得清企业情况；
2、税源、税基监控不力，（管理人员实行管事制后，许多地方把管户与管事的概念对立）管理人员缺少对企业的深入了解，漏征漏管户增加；
3、各地大案、要案频发，寻求原因，几乎在各个案件上存在税务人员管理不到位的情况，具体责任难以落实到某一个人，似乎个个有责任，个个没责任；
4、管理感到力不从心，怎么管、到底要管什么心中无数；5、工作缺乏主动，征收或大厅人员等人上门、管理人员等派工，稽查人员搞“游击”，基层各级领导者感到工作繁重，疲于应付。
从实际感触而言，笔者认为还可以加上“衔接不力”这一缺陷-----你征你的，我管我的，他查他的。
税源、税基监控不力；大案要案呈递增趋势；责任追究难以划分；对税收征管各级出现茫茫然，无所然的状况是我们当前面临的四大基本难题。
二、为何重新寻求管理员制度？
理想和现实，改革和现状、粗放与精细、经济与税收……这一切不得不使各级在思考，我们应该在新的模式下怎么做好我们的税收工作，我们应该完善什么，怎么解决“疏于管理、淡化责任、衔接不力”的问题？蓦然回首--管理员制度重新进入我们的视野。其对企业情情况的了解、管理的直接，税源监控的及时等等优点凸现眼前。正如总局谢局长所说“……要客观、全面、辩证地分析以往专管员制度，发扬其优点，纠正其弊端，根据征管工作客观要求加以改进和完善。”为此，许多地方从调研、从设想、从总结、从归纳……多角度的论述了税务管理员的优点和新的管理办法、措施。归纳各地的观点，试行税务管理员制度主要有如下好处：
1、完善监控机制，确保税源、税基管理有新突破；
2、加强户籍管理，强化对纳税人的动态管理；
3、全面掌握情况，利于实行税收精细化管理；
4、密切征纳双方关系，更好地开展“零距离”贴近式纳税服务；
5、充分了解纳税人涉税信息，有利于减少大案要案的发生；
6、管理质量和管理水平得到提升，税收征管效能得到进一步发挥……。
具体而言，税务管理员就是管户籍、摸情况，控税源、分析评估搞调查。果真能管好吗？笔者不敢完全苟同，因为在新一轮征管改革后，我们所在地区就已经全面实行了税务片管员制度，其职责基本和上面所述差不多，经过多年来的实践，实际效果并不理想。事实促使笔者反思，造成困惑的根本原因到底是什么呢。
三、过去和现实告诉我们什么？
任何事物的发展都是在曲折中前进，在前进中变化。过去使我们思考，现实让我们成熟、未来催我们奋进。多年来税务部门一直在连年的改革和变化中寻求税收征管的最佳模式和最有效的手段，从上到下为国聚财的热情始终没变，积极的探索始终没有停步。
（一）、前期征管缺陷的主要成因
新的征管模式下造成的主要弊端是“疏于管理、淡化责任、衔接不力”。过多地从征管模式和征管结果上寻找原因，笔者认为不是根本。试想，如果把近年来全国各地的征管措施和管理经验汇集成册，我估计将是浩瀚文献，叹为观止。每年我们各地各级征管部门要开多少研讨会，外出交流学习更是层出不穷，各级要制定多少管理措施，从上而下要开展多少检查，文件、补充规定要发多少，为何还是难以解决根本问题。税务部门经过了多年的征管改革和探索实践，为什么还是没有寻求到一条有效的征管效能之路。大家一般总是从征管的模式、征管的方向、手段、管理的环节等角度反思，我认为造成新的征管模式下缺陷的成因不是单一的，是多种因素综合造成的。我们不妨跳出征管的角度，拓展一点，深入分析一下。
1、没有一套系统的征管措施和指导原则。多年来，税务部门基本以总局、省局的征管改革意见和规划作为指导意见，由于地区经济发展不同，各地经济结构、状况不一，基层税收征管基本是在上级的指导意见下结合自身实际自行摸索。虽然各地总结了许多有益的管理办法、措施，但我们没有形成一套系统的税收征管原则和管理措施，根本没有一个标准，哪些必须坚持、哪些必须摒弃，那些效果不大，无从知道，从而形成各地有征管经验，各地有管理新法，不管白猫、黑猫，抓住老鼠就是好猫，甚至是许多地方上来一任领导，就搞一套征管新办法，连年陷入征管完善之中。基层不断创新探索，而作为总局没有能及时从面上予以规范、指导，似乎只要是各地的探索经验，谁都可以予以肯定。
2、增值税的后续管理措施太多。94年以来，全国统一实行了范围比较单一的生产型增值税制度，采取了专用发票抵扣制度，毋须讳言，我们在这一税制的出台上比较仓促，后续管理连续发生了许多问题。于是总局、地方陆续出台了增值税的许多后续管理措施，对增值税一个税种的管理花费了各级大量精力，导致近年来基层普遍感到忙于事务，疲于应付。这些措施和手段在取得显著成效的同时，仍然难以根本避免问题的发生，连年发生的一系列大案要案，更使我们感到征管问题严重。而总局大量的后续文件、补充规定，新的管理手段，零零散散的汇聚于各个文件之中，税务人员要全部掌握和记住的确比较困难。甚至有的措施就是当时强调一下，以后是否还要继续执行，谁也说不清楚。
3、改事没改人，人和事相分离。和征管改革相比较，税务部门的人事改革相对滞后，虽然有的地方也同时搞机构、人事、征管三大改革，但往往是一阵风，过后就没有下文。一些好的征管新措施、办法，基层没有相应的配套的人员跟进推动，没有形成一批研究和推进征收管理的人员。人事改革，全面推行竞争上岗没有当成一项制度形成一种氛围长期坚持。从总体上来说税务部门是业务部门，政治、后勤、人事、监察等应该服务于和推进于业务建设，推进于组织收入，但实际上近年来各地出现非业务事项所花精力逐渐大于业务事项，非税建设成本和精力逐渐加大（笔者不是反对政工建设，而是认为两者结合上还存在一些问题）。而在内部管理和责任追究上，各级普遍存在“失之于宽、失之于软”的现象，长此以往，必然导致责任疏松、落实不到位、干好干坏一个样，多干不如少干、不干。所以征管制度和措施、办法等的缺陷不是最根本原因，人的因素永远是第一位的。
4、人员素质没有适应经济税收发展的巨大变化。一方面，国、地税分设后，人手紧张，新人员进入大量减少，但老的人员流动性又不大，“严进”了，没有“宽出”的出口；另一方面，94年后，我国经济步入一个高速增长期，纳税人的经济成分、结构、性质、规模等发生了巨大变化，但对税务人员的培训却相对较少，同时从基层人员结构上来说，基本以顶替、招干、转业干部、税务中专院校生为主，税务人员业务素质相对偏低，虽然培训、后续教育搞了不少，但实际效果如何，基层人员心知肚明；其三，从基层税务人员年龄结构上来分析，许多地方基层人员平均年龄达40岁以上，40岁往上这部分人员经历了从税务一家到分设，现在基本成为基层的中坚，从其个人前途来说，看后，唯一的职务前途基本到顶，看前，大大小小经历了太多的改革和变化，人际关系基本成熟，部分人员存在安于现状，无公无过的心态；94年之后进来的年轻人一般从事大厅和内部业务，80年代未、90年代初近来的基层人员虽然基本上挑起了业务的大梁，但地位一时难以有根本改变，这一部分人员处于分离状态；僵化的人事制度和竞级体系使税务人员相对缺乏工作的激情和热情；其四，不可否认，税务部门的廉政建设依然任重而道远，不廉行为一定程度加剧了税收征管的漏洞，有的甚至是危害极大；其五、虽然纳税人税收法制意识逐年增强，但社会总体税收法制意识并不是很高，由于我国处于一个变革时期，随着经济的发展，人们创业意识增强，纳税人数量逐年增多，但其税收意识需要一个较长时间的形成过程，一旦利益引诱，必然从其自身从事的经济业务上对税收侵害作为首选。
5、信息不共享，衔接不到位。首先，国、地税分设，建立了两套税务机构，但管辖的纳税人基本为同一对象，由于两家信息没有共享，造成对同一纳税人的信息割裂，各自保管，互不传递，你发现的偷税漏税和征管问题，我不知道，反之，我发现的问题你不知道；其次，国、地税分设后造成双方管理人员相对减少，原来可能数个或多个人管理的企业，现在基本是一个人管理，随着纳税人数量的增加和企业规模的扩大，税务人员的精力远远不够；其三，从国、地税内部而言，征、管、查三者分离，如果没有有效的监督制约和衔接机制，往往造成各自内部也互不通气，各管一摊；其四，从社会部门联合和信息共享来看，税务和银行、工商、公安、技监等等各个部门的联合是表面化和简单化的，没有真正能够形成群防群治的社会化税收征管有效合力。部门协税护税基本还停留于口号和文件上。
（二）、税务管理员制已面临新的变化
重提税务管理员制度，首先应该简单回顾一下税务专管员当时所处的时代环境，当时企业性质比较单一，以集体经济、国有性质为主，企业规模相对较小，纳税人数量较少，企业经济业务和经济核算比较简单，社会处于一个刚刚改革发展的初期。但如果现在实行税务管理员制度，我们不得不看到以下变化：
1、国家、地区经济形势已经发生根本变化。改革开放以后，特别是邓小平南巡讲话和我国加入世贸组织以后，从宏观上来看，我国经济步入一个高速增长期，外资大量流入，随着经济体制改革的深入，人们创业意识的日益增强，我国的经济呈现一片繁荣的景象。与94年以前的专管员制度时代相比，经济结构和规模发生了根本性的变化，而在一段较长时间内，快速发展的势头不会变慢，中国经济已经成为世界经济前进的有力推动器。目前在职的税务人员处于我国改革和社会经济发展的剧烈变革时期，决定了他们从事的税收工作必须处于不断变动和完善之中，决定了他们要付出更多的辛劳承受更多的责任。
2、企业规模、性质已经发生根本变化。随着企业改制的逐步到位，内、外资的融合，从微观上来看，企业的经济成份更加多样，性质更加复杂，经济业务更加多元，在许多地方特别是经济发达地区的相当部分企业已经步入高速发展期，企业规模愈来愈大，集团公司、协作企业、分支机构、甚至跨国经营愈来愈普遍，这与以前专管员时期管一个上千万销售的企业就感到十分了得相比，现在经济发达地区（如珠三角、长三角等）上千万销售的企业比比皆是。同时，现在的企业性质逐渐以股份制为主，民营经济急剧壮大，而我国庞大的人口群使从业人员素质更加复杂，可以说几十年来，税务人员没有发生根本变化，但我们的经济和从事经济的人员--纳税人数量发生了天翻地覆的变化。如果说以前专管员可以管100户左右的企业，现在同样的地区可能需要管理到200-300户以上，但由于企业复杂的经济业务和规模的扩大，实际税务人员要实行精细化管理就必须要比原来管的户数更少，但实际上是不可能的，而是更多。
3、企业财务、税收核算已发生巨大变化。随着与世界经济的融合，我国的财务制度、税收核算逐渐与国际接轨，已经从以前单一的强制的比较统一的财务会计、税收核算向复杂的、更体现企业经营特色的，财务、税收相分离的方向转变，税务人员一下子难以透过复杂的经济现象看清其蕴涵的税收变化，税源、税基管理监控更加困难，靠单个的税务人员监控根本难以到位。同时许多企业开始实行财务、会计电算化管理，但基层税务人员的信息技术运用水平却与此形成落差，更加大了管理的难度。而复杂的增值税制度、含金量极高的专用发票抵扣制度更决定了其税收征管肯定比产品税时期难以管理的多。
4、社会分工细化，对人的专业要求愈来愈高。社会的发展，对人的分工协作提出了更高的要求，税务部门也不例外。征、管、查本身就是一种专业分工，高技术的复合型人才当然符合需要，但基层大部分税务人员只能是相对专业的单一人才，靠大部分业务相对单一的税务人员来推行综合要求较高的税务管理员制度，一时也难以取得好的成效，同时专业化的分工管理更要求分工协作密切配合才是解决问题的关键。
经济决定税收。税收征管手段、措施、方法等必须符合经济发展的实际，所以，那种认为一刀切的税收征管一定要依托税务管理员制度的观点是静止的孤立观点，认为就是恢复税务专管员制度的想法是对旧体制的根本眷恋。各地应该根据自身实际，有针对性的、有效果的、理性地开展好税收征管工作。
四、出路与思考
那么，到底要不要实行税务管理员制度呢。笔者认为，不宜全面推广，在农村和经济不发达地区,可以适当推行，但在纳税人数量众多的经济发达地区实行效果不大。特别是要防止一些地区恢复以人工管理为主的税务管理员制度。那么我们搞好税收征管的根本出路在哪里呢。笔者认为“堵塞漏洞、信息监控、改革人事、衔接配合”是目前的根本出路。
1、增值税后续管理措施和相应征管措施尽快落实到位。虽然新的税制存在许多漏洞，但通过近几年来的努力，特别是金税工程的全面到位，“一窗式”管理，票表稽核，“四小票”的管理等等我们已经逐渐使我们新税制相对趋于完善，其实，当前我们所看到税务部门征管上存在的不足和漏洞的状态，是个别税收政策出台时候的天然不足需要政策制定者勇于及时纠正偏差的状态；是上级和基层需要精密结合，加强调研，及时制定更贴实际、更利基层操作的规定的协合状态；是偷税分子和税务人员处于拉锯式激烈斗争的一种焦灼状态，是我们面临胜利前最为困难的拼搏状态；是需要进一步完善总结我们的征管手段、方法、措施时的继续努力状态。继续研究和完善增值税后续管理措施和相应征管措施，并把这些措施尽快一着不让地落实到位是当务之急（当然税制改革也必须进一步加快推进）。抓管理、抓责任、抓落实是重中之重。
2、运用信息技术推进税收征管基础建设。笔者认为随着时代的发展，我们要减少采取人工战术的落后做法，要充分利用信息技术来提高税务管理水平。专用发票利用信息技术很好地管起来了，“一窗式“利用信息技术，全面监控了纳税人的申报前管理，“四小票”今年也利用信息技术管起来了，那么，我们从目前的重点来讲，主要没有做到的就两个：一是企业涉税信息和税务部门的联网监控，另一个就是社会化的税收监控体系的建立。实行税务管理员制度，其根本目的就是加强对企业涉税信息的监控管理；所以开发运用企业涉税信息的监控体系，建立税源监控系统，纳税评估系统等，通过对纳税人所有涉税信息和税务部门信息的联网监控，进行有效的分析、评估、调查、检查，并积极探讨更好的完善方法，那么，税收管理必将提高一个新的水平。
3、深化干部人事制度改革。人是管理科学中最重要的因素，也是加强税收征管，推进依法治税和加强队伍建设必须考虑的首要因素。我们要在加强业务建设、连年征管改革的基础上，进一步深化干部人事制度改革，无须否认，在热门的经济执法部门开展人事改革，其阻力不亚于一场革命，所以税务部门各级领导要有大决心和大勇气来推进干部制度改革，要形成能上能下、进退有序，管理严格的队伍机制，要加大干部淘汰和选拔力度，促使在税务部门形成竞争向上、争创一流、廉洁奉献的队伍风尚。
4、解决衔接不力的问题，密切各部门之间的衔接机制。衔接既有内外的衔接，也有内部之间的衔接。衔接本身就体现了一种责任意识。笔者认为当前搞好内部衔接尤为重要。一是必须按照总局前一阶段要求，搞好国、地税之间以及税务部门和工商之间的信息联网，相互交流信息，最大限度地减少漏征漏管户，把户籍管理提到一个新的水平，把税源管理的最基本前提--户籍，全面管理到位；国、地税之间要加强登记、变更、注销的统一办理，要协同检查，检查信息要共享，对应的管理部门之间要定期交流征管信息，实现数据共享；二是在国、地税各自内部要加强征、管、查之间的协调配合，对同一纳税人的信息要实现内部的互通、共享，要建立内部衔接机制，彻底解决有户无人管、有事无人问、有责无人纠的怪现象，对纳税人的税务事宜要形成征、管、查既分工负责又紧密衔接的工作机制。三是要大力推进社会化的税收监控体系的建立，要改变我国现金交易大量存在的现状，尽量把企业交易全面纳入银行交易系统，税务必须和银行、海关、技监、工商等实行信息联网，只有这样，才能真正堵塞税收征管的漏洞。
笔者相信，通过一系列综合的措施，新的高效的税收征管时期必然会到来，依法征收、应收尽收的目标就会逐渐靠近。这个过程也许会很长，很长……，但基层税务人员希望很短、很快。我们必须要走下去……。
